渤海溢油事件凸显污染“违法成本低守法成本高”问题
专家建议
海洋环境污染行政处罚应上不封顶
对话人
全国律协环境与资源专业委员会副主任 周塞军
对话动机
今年夏天以来,渤海溢油事故刺痛了每个中国人的神经。至今,5个多月过去了,但这起海上油田溢油事件仍未解决。人们不禁追问,究竟是什么原因让事故的处理一拖再拖?带着这些疑问,法制网与全国律协合办的“影响力·中国律师系列访谈”与全国律协环境与资源专业委员会副主任周塞军展开对话,分析渤海溢油事故中的相关法律问题。
对话
中海油或担连带责任
记者:渤海溢油事件发生后,不少渔民已就自己的损失提起诉讼,国家海洋局也招聘了律师团,为什么至今诉讼仍未进入实质阶段?
周塞军:这个案子是我国首个海洋污染重大案件,还有很多政策导向和诉讼规定尚不明确。渔民就损失提起诉讼是合法维权,但按照民事诉讼法的规定,提起诉讼需要提交相应的损失数量和致损的证据,这对广大渔民来说是个很困难的问题,而法院审查立案也是比较严格的,因此能否立案要看是否具备条件。此外,国家海洋局委托北海分局已完成了律师团的招聘,现在律师团正在做相关的证据收集工作和海洋污染生态损害诉讼中最重要的环节,也就是损害鉴定。总体来说,目前诉讼应该还在紧锣密鼓的准备阶段。
记者:事发以来,中海油的责任认定问题一直存有争议。有观点认为,康菲是独立的民事主体,应独立承担责任；也有观点认为,中海油也要承担连带责任。
周塞军:要分析责任首先要明确中海油在渤海湾石油开发中的地位和角色。根据国务院对外合作开采海洋石油资源条例,我国对外合作开发海洋石油资源的业务由中海油全面负责,中海油依法取得合作海区内的石油勘探开发生产和销售的专营权。康菲中国和中海油之间订立了石油开采合同负责石油的开采。康菲中国作为独立的法人,在开采石油时应遵守我国的海洋环境保护法,防止开采过程中漏油污染海洋,现在出现了问题本应独立承担责任。但康菲开采的权利是和中海油通过合同建立的,如果康菲公司不能承担责任,那么中海油作为权利的受益者,在享有专营权的同时也负有保护这片海域的义务。此次事故中,中海油也有一定的监管失职。从这个角度来讲,中海油要承担连带责任,是适格的被告。
赔偿不以排污超标为前提
记者:渔民相对于跨国公司康菲来说是一个弱势群体,在取证维权上存在一定的困难。具体来说,渔民要承担哪些证明责任?
周塞军:渔民要拿出证据证明自己的水产品因受污染而死亡的事实以及受到了多少损失。此外,还要指出他们怀疑或者指定的污染者,证明这个损失是加害人引起的,损害与溢油污染相关即可。
尽管举证责任倒置,渔民起诉只需要表面的证据和表面的因果关系,但实际上对他们来说,证明的难度也还是比较大的。因为认定环境污染的技术性很强,比如需要进行技术鉴定、需要损失评估,而渔民作为弱势群体,他们的科技和法律知识都相对不足,在取证和损害鉴定评估方面都会遇到不少困难,这就需要律师和社会组织的支持。
记者:康菲公司和中海油要承担哪些举证责任?排污是否超标能否成为加害方承担损害赔偿所要考虑的因素?
周塞军:加害方要证明自己没有加害,即证明不是19-3油田污染导致了海产品的死亡和渔民的损失。而且,加害方的赔偿并不以污染物是否排放超标为前提,因为在环境污染民事赔偿责任方面实行的是无过错责任原则,并不以存在过错为前提,也就是说即使加害方没有过错,排污在标准范围内,只要造成了损害就应当承担赔偿责任。况且,这次事件是漏油导致污染,而不是正常的排污。前不久的事故调查结果也已认定了事故是由康菲操作失误造成的,康菲是存在过错的。
海洋生态赔偿基金须强制建立
记者:曾有报道称,国家海洋局将就这一事故发起上亿元的生态索赔,但后来相关人员证实这次生态索赔的数额不可能像想象中的是天文数字。
周塞军:原因在于我国目前对海洋环境污染的生态损害赔偿标准还未统一。海洋污染的污染源、污染物和污染过程往往比一般的环境污染行为复杂得多,这决定了其损失的计算比一般侵权行为损失的计算要复杂得多。
此前,我国除农业部渔业局出台了渔业损失计算办法外,其他损失均无明确、统一的规定。立法上的不足导致渤海溢油事件在具体操作上出现无法可依的窘境,还可能造成不同受害者向不同法院起诉所获赔偿数额相差巨大的结果。
记者:溢油事故从爆发到现在,清污、堵漏工作还没完成,生态修复资金严重欠缺。而康菲公司之前宣布的要成立两个赔偿基金至今也是遥遥无期。
周塞军:国外海洋污染实行海上油气勘探污染损害强制保险制度,在生态赔偿时以备急用,用于填补清污、堵漏费用。而国内对于强制保险有立法上的限制,如必须是法律设立,或者是国务院行政法规设立。因此,海上油气勘探污染损害强制保险制度在投保额的规定上还是空白。这种缺陷对康菲公司造成的污染来说,就很难用保险来赔偿污染造成的损失。
另外,我国海洋环境保护法施行已超过10年,而其中列明的建立油污损害赔偿基金的条款至今尚未建立。这种制度上的缺陷意味着康菲溢油事故造成的海洋污染事故导致的未来相关海域的生态修复将面临严重的资金缺口。
记者:在您看来,我国油污损害赔偿基金制度应如何完善?
周塞军:首先要通过立法确定损害赔偿基金制度,明确政府、社会和污染方在赔偿基金中的责任比例。更重要的是要实行严格的环境保护行政执法。建议在行政法规中增加规定,明确在订立石油开采合同时,把是否缴纳了油污损害强制保险作为审查批准合同的条件,把好入口关。
行政罚款额度应当上调
记者:之前国家海洋局表示,按照法律,康菲可能面临最高20万元的处罚。这20万元的上限是一次漏油处罚不超过20万元,还是多次漏油累计处罚不得超过20万元?
周塞军:从现在的法律规定看,20万元也许不是最终处罚,但最终处罚也不会超过30万元,因为海洋环境保护法规定,对处罚额度限定为不超过违法所得的30%,且总额不超过30万元。
记者:相比而言,我国对海洋污染的行政处罚额度明显偏低。如何通过完善相关法律,来克服环境污染中普遍存在的“违法成本低、守法成本高”现象?
周塞军:我国在1999年制定海洋环境保护法时,对处罚额度限定为总额不超过30万元,这与当时的经济发展水平相适应,但现在这个限额已明显低于经济发展水平。
应尽快修改海洋环境保护法,借鉴水污染防治法对罚款上限上不封顶,对污染企业的行政处罚可以是几亿元甚至几十亿元,让企业不敢污染,以改变“守法成本高、违法成本低”的现状。
记者:在墨西哥湾的溢油事件中,美国政府追究了英国BP公司的刑事责任。渤海溢油事件的处理是否可能对康菲公司进行刑事处罚?
周塞军:渤海污染的后果确实很严重,但是否入刑,还需要国家海洋局与公安机关对其污染的行为和后果是否构成犯罪进行认定,根据认定的结果决定是否移交公诉机关。
前不久,刑法修正案(八)将重大环境污染事故罪改为污染环境罪,降低了入刑的门槛。刑法修正案(八)出台后,如危险驾驶罪等罪名在实践中起了较好的威慑作用,但污染环境罪至今没有一个判例。建议司法机关尽快出几个典型的相关判例,明确什么行为构成污染环境罪,通过刑法的威慑力来强化公民的环境保护意识和企业的守法意识。
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