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| 保护稀缺煤种宜用经济技术手段而非行政手段 |
| 时间：2012/12/26 |
12月9日，国家发改委发布了《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》（以下简称《规定》），《规定》指出，特殊和稀缺煤类是指具有某种煤质特征、特殊性能和重要经济价值，资源储量相对较少的煤炭种类，包括肥煤、焦煤、瘦煤和无烟煤等。
《规定》对特殊和稀缺煤类开发利用提出的要求主要包括以下一些内容。
开发建设环节：实行生产总量控制、加强规划、优化开发布局；省级煤炭行业管理部门安排本地区特殊和稀缺煤类产量；资源开发由中方控股；矿区和煤矿设计服务年限均不得低于规范规定的1.2倍；特殊和稀缺煤类矿井投产后十年内不得提高生产能力。
生产管理环节：规定回采率，薄煤层不低于88%，中厚煤层不低于83%，厚煤层不低于78%；生产企业不得超能力生产，不得使用落后工艺，不得采厚弃薄、采易弃难；省级煤炭行业管理部门定期对生产企业采区回采率等进行考核。加工利用环节：特殊和稀缺煤类应当全部洗选；洗选后优先用于冶金、化工、材料等行业，限制作为燃料直接利用。
就违反规定后的法律责任，《规定》指出，未达到规定回采率的，由煤炭行业管理部门责令限期改正，逾期仍达不到规定回采率的，吊销其煤炭生产许可证；超过省级煤炭行业管理部门安排产量限额进行生产的，由省级煤炭行业管理部门责令限期改正，逾期不改正的，处三万元罚款。
研读《规定》，看似有很多“不得”、“限制”等措辞，政府对特殊和稀缺煤类开发利用的管理看起来很严格，保护手段和措施看起来也很多。实际上，现实操作中能否做到严格管理，很大程度上取决于地方行业管理部门是否能够恪尽职守。在很多的保护手段和措施中，主要也只有两点，一是省级煤炭行业管理部门安排本地区每年特殊和稀缺煤类产量；二是对不同煤层的资源回采率进行了明确规定，同时，并就违反以上两点的做法提出了相应的惩罚措施。
《规定》出台的目的是为了保护和合理开发特殊和稀缺煤类，但是看了《规定》，很多人不免会问，《规定》的出台真的能对保护和合理开发特殊和稀缺煤类发挥作用吗？对此，笔者认为，《规定》出台在一定程度上肯定有助于特殊和稀缺煤类的保护和合理开发利用，但是特殊和稀缺煤类的保护和合理开发利用又不能完全寄托于这一《规定》。
笔者之所以认为《规定》只能在一定程度上对保护和合理开发特殊和稀缺煤类发挥作用，主要是基于《规定》对稀缺和特殊煤炭资源回采率所提出的明确要求，以及提出回采率未达要求之后最高可以处以吊销其煤炭生产许可证的严厉处罚。至于省级煤炭行业管理部门安排本地区每年特殊和稀缺煤类产量这一规定，看起来似乎也比较严格，但是实际执行中，如果存在市场需求，产量可能很难控制住。这主要是因为煤矿超过安排产量限额生产的违法成本过低，《规定》指出，如果企业超额生产，省级煤炭行业管理部门在则令其改正但仍不改正的，处以三万元罚款，真要市场有需求，生产能够赚钱，对于一家煤炭企业来说，三万元就好比毛毛雨，为了多生产一点，绝大多数企业可能会甘愿受罚；另外，省级煤炭行业管理部门缺乏被监管，《规定》赋予了省级煤炭行业管理部门很多监督管理权力，在煤炭企业超额生产的情况下，行业管理部门需要则令其改正，但是在行业管理部门不受第三方监管的情况下，其监管行为很可能演变为寻租行为，最终可能会默许煤炭生产企业超额生产。
另外，《规定》中还有很多“不得”，如特殊和稀缺煤类矿井投产后十年内不得提高生产能力，生产企业不得使用落后工艺，不得采厚弃薄、采易弃难等等。这些都是需要地方煤炭管理部门监管执行的，但是，就像前面所言，在地方煤炭行业管理部门不受第三方监管的情况下，其所有监管行为都可能演变为寻租行为，最终使《规定》落入空谈。
这时很多人可能也发现了，此次《规定》主要是通过行政手段加强特殊和稀缺煤种的保护和合理开发。笔者认为，在我们的制度和体制本身存在一定缺陷的情况下，为了促进特殊和稀缺煤种的保护和合理开发应该更多的使用经济手段、技术手段等非行政手段。
首先，应该从源头入手，提高市场在资源配置的中的基础性作用。为了使特殊和稀缺煤炭资源得到更加充分合理利用，也为了保护资源，有必要充分发挥市场机制在煤炭资源配置中的基础性作用，提高企业获取资源的成本，促使企业不断改进技术，提高资源回采率。
其次，提高技术，改进工艺，增强稀缺煤种在实际使用的可替代性。炼焦煤主要用于焦炭冶炼，无烟块煤主要用于合成氨造气。从工艺上来讲，资源较为稀缺的主焦煤和优质无烟煤并不是不可替代的，可以通过提高技术水平，改进工艺，减少这些煤种资源的使用量。比如，捣固炼焦工艺所需的主焦煤要远远少于配煤炼焦工艺所需，未来通过改进工艺进一步减少炼焦过程中主焦煤的使用量未必也不可能，可以通过改进合成氨生产中煤气化工艺来增强煤种的适应性。通过工艺改进之后，优质主焦煤和无烟煤资源需求相对减少了，达到保护和合理开发的目的。
再次，通过提高科技水平，减缓稀缺煤种需求增长。焦煤和无烟煤的下游产品主要是焦炭和氮肥。如果焦炭和氮肥需求增长速度能够适当放缓，也就能在一定程度上减缓焦煤和无烟煤需求增长。当前我国高炉冶炼的入炉焦比仍远远高于发达国家，未来通过不断提高生铁冶炼技术，降低入炉焦比仍有较大空间。目前，测土施肥仍没有在我国全面推广，农业用肥仍属于粗放式。未来可以通过测土施肥以及其它方法，提高化肥利用率，减少不必要的浪费。通过减少焦炭和化肥使用，最终减少焦煤和无烟煤需求，最终达到保护和合理开发利用的目的。
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