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| 范必：气改从管网突破 |
| 时间：2014/1/15 |
近年来，中外天然气市场出现两个明显反差，全球天然气供大于求、价格迅速下降；中国天然气价格却持续上涨、供不应求。目前或是中国史上天然气供求矛盾最严峻的一个冬天，以后的冬天是否更甚于此，关键看天然气改革能否取得突破。
中国天然气产业在发展初期，选择了上下游一体化的经营模式，这对迅速提高天然气应用规模发挥了积极作用。但由于天然气业务在准入、定价、排产、管输等方面仍延续传统计划体制，上下游一体化经营扭曲了市场价格和供求关系，成为天然气供求矛盾加剧和价格持续上涨的主要原因。随着党的十八届三中全会提出，自然垄断行业应根据不同行业特点，实行“网运分开”“放开竞争性业务”，天然气管网分离改革再次进入能源政策研究视野。
中石油、中石化、中海油（下称“三桶油”）集天然气生产、进口、批发为一体，覆盖了勘探、管网运输等上中游业务体系，近年还积极进入下游城市燃气市场。目前国家政策仅允许各类投资主体与“三桶油”合作开展油气业务，并非以独立法人资格参与竞争。比如2010年公布的新“非公36条”，虽提出“鼓励民间资本参与石油天然气建设”，但在具体要求中又明确，民间资本与国有石油企业的关系是“合作”“参股”。迄今为止，天然气仍是特许经营商品，在制度安排上未允许各类市场主体公平进入、充分竞争。
管网是燃气资源配置的主要通道。现有天然气管网基本在“三桶油”掌握下互相独立运营，不向第三方开放。比如，一年前，某发电集团计划向北京供应其内蒙古工厂生产的煤制气，因自己没有管道，只能将煤制气卖给有管道的石油企业，再由其销给北京市场。因“三桶油”的天然气管道互不联通，造成有的地方交叉重复，有的地方建设不足，设施潜力未能充分发挥。国家对天然气的价格、建设、运行缺少监管，基本上是“以批代管”。虽然能源主管部门在管网开放问题上提过要求，但很难落实。从发达国家经验看，天然气产业均经历了从上下游一体化经营到网运分离、业务分拆、分段监管的过程。当前中国须对全产业链进行市场化改革，合理划分垄断性业务与竞争性业务。一切可引入市场竞争的环节应减少政府管制。
从改革的步骤上看，应当突出重点，有所为有所不为。在天然气上游领域，各类投资主体公平进入资源勘探开发领域的问题，可与矿产资源开发体制改革统筹考虑。在下游，城市供气的事权主要在地方，改革的主动权可放给城市政府。只有中游，天然气管网向第三方开放、允许多元投资主体进入，直接关系到能否有效扩大天然气供给和配置，这是“牵一发动全身”的改革。
对改革的具体措施试作以下设想：
第一，合并现有的天然气网输业务。将“三桶油”的天然气骨干管网业务合并，成立一个股权多元化的天然气管网公司。做到管道所有权与天然气所有权分离、管道运输业务与天然气销售业务分离。为便于对网络监管和给网络运输定价，应当剥离管网公司辅业。
第二，实施强制性第三方准入。现有管网公司不再从事天然气交易业务，按非歧视原则向所有用户提供运输服务。放开气源限制，实行气源多元化。允许“三桶油”以外的经营主体从事气源业务，包括从国外进口，国内煤制气、页岩气、天然气均可进入管网运输；允许各类投资主体以独立法人资格参与管网和LNG接收站、储气库等相关设施的投资经营，逐步在全国形成多个管网公司并存、互联互通的格局。
第三，加强对网络开放的监管。赋予能源主管部门天然气管网监管职能，主要任务是核定网络运输成本和固定收益率，对管网和相关设施公平地向第三方开放、允许多元投资主体进入进行监督，防止管网公司滥用垄断地位，并对全国天然气骨干网建设进行规划。
当前，天然气领域以网运分开为代表的改革时机实际上已经成熟，条件基本具备。天然气作为网络状垄断行业的典型，各方面对改革方向应尽快达成共识。
近期国际上LNG现货价格走低，很多企业有渠道、有能力组织进口。天然气管网和相关基础设施独立运营后，可无条件地向这些企业开放，从而有效增加天然气的供给能力。在国家核定网络收益和放开投资后，由于回报稳定，有利于吸引各类投资主体进入管网和相关基础设施建设领域，在较短时间内大幅扩大建设规模，提高管网密度，增强接收国外天然气和系统调峰的能力。发挥市场对天然气资源配置的决定性作用并非没有可能。
（作者系国务院研究室综合经济司副司长，主要从事宏观经济、能源、环保等公共政策方面的研究）
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