电力产业引入竞争难在哪里

                                    谢绍雄

     目前，中国电力体制改革引起广泛的关注。中国电力产业引入竞争难在哪里？最近看了一本美国人写的《使竞争在电力产业内工作起来》的书（英文名：Making Competition Work in Electricity），介绍了英国和美国电力进行竞争性改革的情况和问题。书作者几年前曾参与中国电力体制改革研究并出谋划策，笔者曾在听了她的报告后提出问题，当时未得答复，现在看了这本书，觉得她说到了这些问题，但是，值得进一步探讨。
 
       电力引入竞争的时代背景
     过去的20多年中，由于技术的进步、世界一些国家和地区的公共电力垄断企业的运作不尽如人意，特别是由于西方新自由主义抬头和中央计划经济体系的崩溃，电力工业的公共货物属性和天然垄断性的传统理论受到质疑和挑战。英国撒切尔政府倡导的国有电力企业私有化和引入竞争起动了西方国家电力工业私有化、自由化的改革，并波及到了某些发展中国家和经济转轨国家。
        电力引入竞争有何好处？书作者说：“竞争的优越性何在？竞争与管制最大的不同在于由谁承担风险。在管制体制下，用户承担主要风险，同时享受大部分利益，即使出现新的技术，用户仍不得不为旧技术付费；在竞争机制下，使用旧技术的发电商资产就会贬值。在管制体制下，如果需求低于预计，就通过涨价来弥补发电容量的多余成本；在竞争机制下，发电容量多余将导致降价。在竞争机制下，电厂所有者成为市场风险的原始承担者——他们要承担失误造成的后果，也会因管理决策成功而受益。”作者在书中讲的电力竞争只是发电商之间的竞争，而且是私有化的发电企业之间的竞争，竞争会激励他们采用新技术、关注市场动向。这恐怕是西方大多数主张在市场经济环境下电力私有化后引入竞争（指的是发电侧引入竞争）的共同看法，是一种美好的设想。
        笔者上世纪九十年代初曾参加联合国气侯变化有关文件（联合国气候变化框架公约，京都议定书和有关的报告等）的讨论和起草工作，在此期间认识了同文件起草组的一位经济学家约瑟夫·斯蒂格里兹（美国斯坦福大学教授、诺贝尔经济学奖得主、以后任白宫经济顾问、世界银行首席经济顾问和副行长），在共同起草的《气候变化的经济和社会问题》一书中，他主张把大气当作公共货物来处理，认为人类把温室气体排向大气层造成全球气候变化，使大气具有公共货物的属性。他当然也是主张电力产业要引入竞争的学者。与他交谈中，他曾问及中国的电力工业状况，并与我探讨电力的特点，看来，他也是在琢磨电力行业能不能和如何引入竞争机制的问题。从斯蒂格里兹的提问看，似乎经济学权威也未必对电力行业的特点有很深的了解。也许这就是后来发达国家实行电力私有化和引入竞争过程中遇到问题和要不断调整的一个原因吧。
 
          电力引入竞争难在哪里
        众所周知，英国的电力改革几经修改，美国加州电力改革引发过电力危机。因此，有人提问：为什么将竞争引入电力产业那么难呢？《使竞争在电力产业内工作起来》的作者说：“电力产业为什么在如此长的时间内保持垄断，有其必然的原因。电力确实与其它商品有所不同。由于电力技术的复杂性，我们知道应当做些什么，也知道哪些事情是我们尚不了解的。我们知道电力产业的改革要比大多数人想象的更困难。航空、燃气、银行和通讯业已经成功地转型为竞争性行业了，但与电力产业相比它们只是小菜一碟。看来，作者对电力产业引入竞争的难度是认识到了。
       为什么难呢？作者说是由于电力技术的复杂性和有些事情人们还不了解。笔者不敢苟同这种看法。说技术复杂吧，信息产业、航空航天的技术并不比电力简单，而且这些领域发展得非常快，相比之下，整个而言，电力的技术倒是比较经典了。170多年前英国物理学家法拉第创建电磁感应定理以来，电力产业的发电原理和生产过程一直未变（近来的燃料电池和光伏电池发电除外）。说不了解电力吧，经济学家有理由这么说，但是对于电力产业内的人士说，这就不够有理由了。经济学家和电力专家结合起来就可以解决这个问题。
        那么，原因在哪里？笔者认为，既不在于电力技术复杂，也不在于不了解电力产业的技术，而在于对电力产业的不同于其他产业的特点或曰特性认识不够。电力产业的特性是什么？近几年来已经有过许多讨论。笔者以为主要有四条：
        一是，生产和消费同时完成。电力不能库存，瞬息之间平衡还受许多随机性因素（气象、事故、人为或自然力造成的灾害或异常状态等等）的影响，任何人为的手段（市场调节和价格作用）都只能发生在生产（即消费）完成以前，不能用在生产（即消费）进行中，即是说只能*预测和计划调节，不能或很难进行即时调节，市场的作用主要体现在计划和预测之中，而非生产过程之中，这就给市场的作用以一定的限制。
       二是，生产和消费之间的信息不对称。电力一经发电厂发出送入电网以后，用户消费的是电网的同一质量标准的电能（周波、电压、波形、可*性等），电力用户根本认不出使用的是哪家发电厂发出的电，发电厂竞价和相关的信息都不能直接和实时地反映到用户（发电厂直供用户和自备发电厂供电除外），不管发电端搞什么竞争，用户都不能直接感受。这与市场上其他商品之间的竞争最后由用户说了算是不大相同的。电力用户始终处于被动的或不能作出响应的地位。这也就是作者说的：“目前，对于电力市场来说，最重要的莫过于建立需求响应机制。重要的是，用户不仅要有做出响应的动机，还要有做出响应的途径，……。目前的价格机制，用户既缺乏需求响应的动机，也缺乏需求响应的实现途径。”这里作者讲的价格机制当然不是我们的电价机制，而是发达国家市场经济中的电价机制，在我们看来，它已经是市场机制形成的，但在作者看来，用户并未能在竞争机制中起作用。笔者认为这就不是价格机制的问题，而是在发电侧竞争性市场建立以后，需求侧还是局外人，一个没有需求侧参与的竞争是真正的竞争吗？一个生产者的产品不由用户来定取舍，这能谈是市场经济起作用吗？
        三是，电力不同于其他商品，它是带有一定公共货物性质的商品。电力的社会效益远大于它本身的效益，1千瓦时电能参与创造的价值远远大于其本身的价值，一次大停电造成的直接和间接经济损失远大于电力企业本身的经济损失。因此，历来电力的安全可*性就代表了电力企业的及其为社会带来的最大效益。发电企业间可能的竞争都必须服从这个大前提。西方有叫它为准商品（quasi-commodity）的，就是说它不是一种在市场上可以自由竞争的商品。至今西方国家电力企业仍被称为公用事业（Utility）,这样定位本身就说明电力产业离真正的竞争还有距离。
        四是，即使在市场经济机制健全的西方国家里，电力的价格也并不一定反映成本。如书者所说“英国和美国电价定价，原则上按成本定价，也允许一段时间内价格和成本脱钩。另外一些国家的做法相当不同。在这些国家中，制定电价更多是出于政治考虑，普遍作法实施电价低于成本，这种做法在竞争环境中是行不通的。”那么，能不能在引入竞争机制以前，修改定价原则，使电价合理化，能达到商业运行的目标呢？笔者认为，在发达的市场经济国家有可能逐步做到，但在发展中国家并不容易做到。还要提到的是，在当前环境保护压力与日倶增和走可持续发展电力的要求日益廹切的形势下，如果电力生产的外部成本（地区性和全球性环境保护成本等）不能够内部化，即使在发达国家，发展可再生能源和清洁能源发电也只能*政府补贴，发电企业之间也不能在一个平台上进行真正意义的竞争。
 
                      西方经济学家的竞争观
        西方经济学家可能认识到了电力产业全部进入竞争的困难，因此提出了把电力产业分成两个部分，即所谓竞争性环节和非竞争性环节，这就是厂网分开的理论根据，不完全或部分地在电力产业内引入竞争。
       整个电力产业实行发电竞争上网，电网公司仍独家购电，零售垄断，这就是英国和美国加州单一购电的改革模式，原来设计的是发电企业之间进行即时竞争。 到了2000年英国和加州的改革，相继出了问题，英国2001年3月来了第二次改革，搞了一个“新电力交易协议”（NETA），核心是建立一种长期双边合作为主，平衡机制为辅的市场交易模式，而不是原来的发电市场的实时竞争。如果这次改革成功，那就给原先设计的厂网分开竞价上网的初衷大大地打了折扣。即电力产业的部分引入（在发电侧）竞争也只能限制在中长期计划上，而非像其他商品交易那样在市场的即时交易中进行。
      也许认识到了这点，书作者2004年在书中取消了单一购电模式发电企业之间的即时竞争，并改变成了独立电厂（IPP）在建设和运营方面的竞争。
笔者认为，英国的第二次改革和作者在书中的改变都表明他们向电力产业的客观规律*近了一步。这也说明电力产业的部分引入竞争还在探索之中，整个产业引入真正意义的竞争更要探索，路途还遥远。
 
               如何推进电力改革
        对电力引入竞争的困难作客观的分析，对我们正确认识西方电力改革与吸取他们有益的经验和教训是有利的。笔者以为，目前他们探索引入竞争性电力改革的市场环境在发展中国家还有待建立，例如他们的市场化、法制化、监管机制等方面都比较健全，都已经到位，电力供应一般不短缺，具有竞争力的分布式发电已经出现，还有毋庸讳言的一点，就是私有化后的电力企业在市场竞争中必须自担风险，不会发生“跑马圈地”，把风险留给国家的现象。在这样的条件下，他们有可能摸索出一条符合电力产业客观规律的竞争道路来。
        中国电力改革需要借鉴外国同行的经验，但必须立足国情。中国电力改革的目的是加快发展、提高效率、提高安全可*性、降低成本、节约能源、保护环境、普及用电等等，其中最具战略意义的是提高能效和保护环境，在科学发展观的思想指导下，要加快实现走可持续发展电力工业的道路。竞争不是改革的目的而只是手段。电力改革要采取有什么问题解决什么问题的办法。电力改革的路线图要符合我国的国情，不可照抄或紧跟英美改革的做法，更不要超前他们的做法。既然他们还在摸索适合他们国情的电力改革的路子，难道我们不可以在关注他们取得成功经验的同时，集中精力先解决自己当前急切的问题并为进一步改革创造条件吗？
（注：谢绍雄1988-1993年在能源部工作期间曾兼任联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change）能源与工业分组主席）