新一轮电力改革要啃“硬骨头”

11月11日，发改委就宏观经济运行情况举行发布会，发改委新闻发言人李朴民表示，电力体制改革方面，加快批复地方电力体制改革试点方案。目前，电力体制改革试点已覆盖26个省(区、市)和新疆生产建设兵团。

本轮电力体制改革以《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)(以下简称“《意见》”)为开端。

前一轮的电力体制改革始于10多年前国务院发布的《电力体制改革方案》(2002年)。此前的电力体制改革，确定了电力行业“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革路径和目标，经过十多年的改革，目前，我国电力市场在发电端已经形成了多主体竞争格局，应该说为我国这十多年来的经济持续增长提供了能源基础，但改革仍势在必行。

目前，中国经济发展面临瓶颈，雾霾等环境问题也日益凸显。面对这些难题，国家扶持绿色能源产业、在电力行业深化市场经济改革，一则解决环境污染，二则促进产业转型、落实产业政策、淘汰落后产能、刺激投资、保持经济增长。

电力体制新一轮的深化改革，就是在这样的背景下推出的。

2002年开始的电力体制改革，虽然在发电端形成了多主体竞争格局，但在输电、配电、售电环节仍然是由电网企业垄断。此前国家对电网企业的监管，主要是通过对购电及售电价格的核定进行管制，从而对电网企业获得差价收入进行间接监管。

但这种模式已经成为我国十多年来电力体制改革的最大阻碍——电网企业由于利益驱动，可以利用垄断地位，压低发电企业售电价格、虚高供电价格以增加利润，之前的体制难以促进电网企业降低成本、提高效率，反而造成电网企业与发电企业、售电企业“争利”。

2015年的《意见》明确指出，目前存在电力交易机制缺失，资源利用效率不高，售电侧有效竞争机制尚未建立，发电企业和用户之间市场交易有限，市场配置资源的决定性作用难以发挥等突出问题，这表明中央政府清楚问题所在。

该《意见》同时指出深化电力体制改革“事关我国能源安全和经济社会发展全局”，并确定了建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场机制的战略目标。

具体地，则落实在“努力降低电力成本、理顺价格形成机制，逐步打破垄断、有序放开竞争性业务，实现供应多元化，调整产业结构，提升技术水平、控制能源消费总量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促进公平竞争、促进节能环保”等方面。

本轮电改是在发电市场竞争相对充分的基础上，进一步放开售电市场、形成充分竞争，逐步有序放开配电市场、促进竞争，改造电网企业功能及盈利模式，并分区域建立电力交易市场(即所谓的售电侧改革)。

电网企业盈利模式的转变及政府的监管，将由政府确定其合理利润，从而避免电网企业利用其垄断地位与发电及售电企业“争夺利润”，将凸显电网这一传统自然垄断性质企业的公益性质。

这是政府对网络型自然垄断企业的监管能力提出的挑战。在电网企业与政府之间千丝万缕的联系的前提下，电网企业与政府的监管能否形成真正有效的博弈，结果令人期待。

本轮电力改革在售电侧改革的重点之一是电力交易机构的建设，其还负责电力交易主体的注册。是建立由电网企业控股的电力交易机构(如北京电力改革综合试点方案)，还是建立如证券交易所的会员制法人性质的交易机构，也值得关注。

可以看出，本轮电力体制改革，是在中央政府主导下的电力市场深化改革。本轮电改能否成功达到预期目标，地方电力改革试点中地方政府的组织及实施能力也得到考验。

(作者系上海政法学院副教授)