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谁在主导油气地缘政治
来源:《中国石油石化》杂志第15期 时间:2019/8/23 
谁在主导油气地缘政治

大国博弈对油气地缘政治的影响在加剧,中国需密切关注地缘政治新动向。

长期以来,地缘政治与能源存在着密切的联系。从概念上讲,地缘政治的核心理念是权力与地理不可分割。这一命题又可以细分为两类,一类是大国本身的权力增长与地理的关系,一类是大国博弈与地理的关系。就前者而言,在工业时代,油气是一个国家实现工业化的必要基础,因而控制油气资源对于现代国家的权力增长至关重要。就后者而言,随着大国战略竞争的加剧,控制和调整能源发展战略也能影响和改变其他大国的生存环境。

西方主要大国曾长期控制全球能源政治。近年来,中国已经发展成为全球最大的能源进口国,确保供应稳定成为首当其冲的挑战。就此而言,我们需要再度审视发达国家在确保能源供应方面曾经采取过的措施,特别是美国作为全球首屈一指的大国孜孜以求追求能源独立的动力以及机制性安排。同时,对中国而言,虽然在能源消费和生产上能够比肩美国,但显然我们在能源政治上的认识能力和运筹能力均有待提高。

中国融入

相对而言,在很长时期内,中国并没有介入世界能源地缘博弈。新中国建立后的核心任务主要是确保民族生存和完善国家建设,与资本主义世界经济体系的联系微乎其微。中国的经济发展阶段和能源结构也决定了能源发展战略主要还是以国内的煤炭为主,石油工业立足于国内,缺乏与海外的深度联系。因此,对复杂的世界能源地缘政治了解不够深入。

中国长期将自己定位于第三世界或者发展中国家的一员,因而从政治上支持发展中国家的政策,批判发达国家的油气政策。在油气领域,中国认识到发展中国家通过斗争逐渐成长为改变油气地缘政治的推手。例如,1960年9月起,5个石油生产国——伊朗、伊拉克、科威特、沙特和委内瑞拉组建了石油输出国组织(欧佩克),开始抵制发达国家跨国公司主导的油气市场,进而在20世纪70年代初以石油为武器彻底改变了全球石油市场的面貌,迫使尼克松政府重拾被美国遗弃多年的地缘政治术语。在此之后,卡特政府提出能源独立政策。

作为世界上最大的发展中国家,中国在很长时间内毫无疑问赞同欧佩克的努力,当时的《人民日报》也发表了不少声援欧佩克的文章。但很显然,中国在这个阶段只是出口原油,而不涉及进口问题,因而对油气地缘政治的理解是不完全的。

20世纪90年代以来,中国对油气问题的认识不断升化。这种变局首先源于中国的经济增长导致的海外能源需求。1993年起,中国成为原油净进口国。但中国的原油进口量迟至2000年才开始超过印度,2009年超过日本,2017年又超过美国,仍显著低于欧洲。从数量关系变化看,中国也是最近十年才真正开始变成全球原油市场的主角之一。2018年,中国原油进口占全球总进口量的15.4%。20世纪70年代发生能源危机时,美欧能源进口占全球总进口的六成,目前已下跌至35%,但仍是中国的两倍以上。这种利益差距以及时间积累长短,影响了中国对待能源问题的态度。

另外一个需要注意的事实是,中国在改革开放的进程中,原油贸易额占世界货物贸易额的比重呈现出U形发展态势。以加入WTO为界,前期全球的原油交易额占货物贸易的比重一度很低,后期则快速上升。1986-2003年,世界原油贸易额占全球货物贸易比的常态是6%左右,这个比重似乎表明原油贸易在全球货物贸易中不再如以往那么重要。20世纪80年代初,原油贸易额在世界货物贸易额中的占比一度超过20%,由此我们也可以理解为什么欧美那么重视原油问题。能源贸易额下降的这个时期,也正是中国通过转向出口导向政策开展沿海大发展、参与国际大循环的时期。中国加入WTO之后,原油贸易额占货物贸易比再度上升。2005-2014年,每年占比均超过10%。这个时期也正是国际舆论指责中国推高大宗商品价格的时期。2006-2016年,世界原油进口年均增速为1.7%,中国达到9.0%。中国大幅度介入世界原油市场正是在这个价位较高的时期。这也是中国业界担心中国能源价格安全的一个背景。

2014年以后,原油价格下跌导致交易额大幅度下降,国际油气形势进入了一个新的时期。与此相伴而生的是,美国的大战略转向亚洲。奥巴马在提出“亚太再平衡战略”之后,不断强化与地区国家间的合作。美国重视崛起中的亚洲,必要的基础之一是该地区旺盛的能源消费需求。世界油气市场的变化对中国国家利益的影响不言而喻。

2017年冬季的“气荒”,是中国第一次直接感受到油气地缘政治的现实。如果说以前中国在考虑油气地缘政治时主要是沙盘推演,或者只是价格层面的盈亏,那么,这次“气荒”则实实在在地逼近了中国能源供应安全的底线,引起了全社会的关注。

这次“气荒”对中国能源安全的影响不亚于20世纪70年代初“石油危机”对西方造成的冲击。业界对造成“气荒”的原因有诸多说法,例如大规模的“煤改气”,但不可忽视的是中国的天然气进口格局。华北用气的很大一部分源自土库曼斯坦,管道天然气进口占比过高,因而当土库曼斯坦因为国内经济出现问题试图提高出口价格时,中国的供应安全就出现问题了。积极应对“气荒”,成为2018年中国政府的一项重要挑战,结果表明中国的能源体系可以应对这一类挑战。

美国升位

20世纪70年代的“石油危机”,迫使美国政府提出能源独立战略。美国政府的诸多政策也曾围绕这一战略目标展开,但长期以来,结果并不如人意。从主要原因来看,美国的国际政策坚持维持一种开放的国际秩序,意图将其他崛起国纳入这个国际秩序。为此,美国就必须给其他国家提供促进经济增长的通道,而确保能源的供应就是这一秩序的必要内涵。但在维持开放的国际秩序和推动能源独立之间,存在着内在的矛盾。

直至近些年,美国能源技术的发展以及国际战略有了深刻变化,才推动能源独立成为现实,并极大地影响了全球能源版图。2016年底,特朗普当选为美国总统。美国传统上坚持的自由国际秩序正在衰退,软实力影响大不如前。特朗普坚持恢复传统能源,而不是坚持奥巴马时代的清洁能源发展战略。这对中国拓展在全球的经济治理包括能源领域的影响力也是新的时机。为此,有必要进一步认识美国能源独立可能给全球能源地缘政治带来的变化。

第一,页岩油气革命推动美国成为全球最为重要的油气生产国和出口国,带动了全球能源价格大幅度波动。

美国成为原油净出口国,并不意味着它将免受全球能源市场的影响,传统上对能源市场影响巨大的欧佩克将不得不更加重视美国因素,两者围绕供需平衡的博弈也将加剧。2016年12月起,欧佩克国家首次和非欧佩克国家达成里程碑式的合作协议,大幅度减少原油生产,以便平衡市场。此后,油价甚至一度回升至2018年9月的每桶70美元,但很快又由于地缘政治影响和主要产油大国增加供给而再度下跌。

为了抵消美国页岩油气革命的影响,欧佩克国家仍在努力减少产能,双方博弈不断加剧。2018年12月7日,欧佩克在维也纳会议上决定到2019年6月前,相关国家将日均减产120万桶,其中欧佩克国家为80万桶,包括俄罗斯在内的非欧佩克国家承担另外40万桶。此举旨在稳定和提高油价。对此,特朗普政府持反对意见,特朗普本人认为石油价格应当继续下降。

第二,美国对全球主要油气生产者和消费者的政策具有重要的地缘政治考量。

由于美国能源严重依赖于中东地区,从能源地缘政治角度来看,确保能源供应安全成为美国介入中东事务的一项重要动因。美国深度介入中东事务始于20世纪70年代。1979年,美国在遭遇伊朗人质事件危机后转而支持伊拉克进行“两伊战争”。但是,随着伊拉克试图控制科威特石油,1990年8月至1991年2月,美国发动第一次海湾战争。海湾战争曾导致石油价格剧烈波动,间接结果之一是印度被迫进行改革。21世纪以后的伊拉克战争一定程度上也与石油有着重要联系。有研究认为,美国对能源的依赖阻碍了美国外交政策的效力。但不可否认的是,美国能源政策长期偏向于支持沙特,而批评其他能源生产国。由此可以看出,美国能源政策与美国地缘战略目标高度契合,大多数时候两者是不能分开的。

影响和控制能源生产国是美国的一项重要政策考虑,全球主要的能源生产国也与美国的战略走向密切相关。2010年,全球有25个国家的燃料出口占商品出口比例超过50%。这些国家通常是我们所认为的涉及到能源生产的主要国家,容易陷入大国推动的地缘政治竞争中。美国外国资产控制办公室列出的制裁国家名单中,除白俄罗斯、乌克兰、索马里和赞比亚之外,其他均是全球主要的燃料出口国。

近年来,美国的政策变化仍然是最为重要的地缘政治因素。2018年3月初,在美国休斯敦举行的“剑桥能源周”上,美国能源部长佩里表示美国将执行一种“能源现实主义”政策,加快建设能源基础设施,让能源产业重新成为美国经济增长的主力,以便解决更多就业问题。此举对全球能源地缘格局和中国能源行业产生深远影响。2019年3月12日,美国国务卿蓬佩奥在休斯敦举行的“剑桥能源周”上,明确宣布将能源行业纳入特朗普政府与伊朗、俄罗斯和中国等对手的外交政策之争。

随着美国成为真正意义上的能源独立国家,美国的中东政策也在发生巨大的变化。长期来看,美国减少在中东的存在感是必然的,这不仅将影响美国对沙特和以色列的政策,也将对亚洲能源进口大国产生复杂影响。

巨大变数

就2018年油气地缘政治而言,美伊关系变化是一个典型案例。

2018年11月5日,美国正式实施对伊制裁。截至2019年3月,制裁目标总数达到927个实体、个人、船只和飞机。

今年5月初,美国宣布全面禁止伊朗石油出口,同时宣布取消部分国家和地区从伊朗进口石油的制裁豁免。对此,各国的反应很不同。中国坚决反对美国实施单边制裁和所谓的“长臂管辖”。在中美贸易摩擦持续的背景下,中国发展同伊朗的关系无疑具有重要意义。作为伊朗原油的第二大买家,莫迪连任印度总理之后表示将启动与伊朗的谈判,讨论恢复从伊朗进口石油的措施。6月上旬,日本首相安倍访问伊朗,伊朗表示与日方讨论了恢复石油进口问题。在访问期间,日本两艘油轮在阿曼湾遭遇袭击,随即油价迅速飙升。

变化最大的属欧盟诸国。在美国的压力下,欧洲国家与伊朗的对抗增强。伊朗认为,欧盟规避美国制裁的贸易结算支付机制并未纳入原油出口交易。7月初,英国扣留了一艘伊朗油轮,认为该油轮涉嫌给叙利亚运输原油,违反了欧盟的相关规定。伊朗也采取了反制措施,7月中旬扣押了一艘英国油轮,表示伊方认为其多项操作违规。对此,美国认为伊朗破坏了海湾地区的航行自由原则。霍尔木兹海峡是全球约30%海上原油运输的战略要冲,美伊紧张局势加剧将助推油价波动。

2018年5月,反美的马杜罗在大选中获胜,成功连任委内瑞拉总统,并于2019年1月初宣布就职。美国等一些国家均拒绝承认马杜罗的新任期,并宣布在经济、金融和贸易上对委内瑞拉进行制裁。今年1月28日,美国宣布对委内瑞拉国家石油公司实施制裁。为了规避制裁带来的损失,委内瑞拉国家石油公司要求合资企业客户将石油收益存入在俄罗斯天然气工业银行开设的账户。

俄罗斯媒体在报道这一事件时认为,美国此举意在打击中国的石油利益。据悉,2018年9月,马杜罗访问中国后表示委内瑞拉将把对华石油供应量提升至每天100万桶,翻了一番。此外,中委双方签署了涉及原油加工、能源动力以及采矿等领域的近30项合作协议。

转型主场

美国能源政策变革中还有一项需要引起关注的变化——不少智库建议引入“印太”这一新地缘政治概念。2018年11月中旬,在华盛顿举行的“太平洋能源峰会”上,美国亚洲研究局拟定了一个新主题“能源与环境安全的印太愿景”。这是2009年美国亚洲研究局主办能源系列年会以来首次以“印太”为主题的一次会议,其中特别重视美国新“印太”战略中的能源安全问题。

对于特朗普政府来说,在“印太”战略中,中国已经从之前的“战略伙伴”转变为“战略竞争者”。但从能源角度审视,美国与该地区则有很强的合作潜力。例如,美国阿拉斯加州希望中美贸易战不要影响该州与中国的400亿美元能源投资合作项目,因为天然气消费快速增长的中国将是阿拉斯加州重要的天然气出口市场。特朗普政府曾明确表示,将增加对印度的能源出口。

对于“印太”地区国家,特别是日韩以及印度,美国提供了一种能源多元化的选择。同样,对美国来说,该地区蓬勃增长的能源需求是重要的市场。至少,特朗普政府将增加能源出口看作是翻新与这一地区经贸关系的重要组成部分。

本文作者为中国社会科学院亚太与全球战略研究院大国关系研究室主任、研究员

【点 评】

中国应更多参与能源政治

油气领域正进入一场大转型。机构预测,未来二十年,以原油为主角的地缘政治舞台将上演较大的变化,油降气增以及致力于应对气候变化推动低碳可再生能源的发展是大趋势。

曾经,能源市场为OPEC一统天下。而今,在OPEC影响力日益削弱下,美国、OPEC和俄罗斯三方博奕将主导未来国际油气市场的风云变幻。在西方主要大国长期控制的全球能源政治中,中国介入的历史并不长。作为世界能源政治舞台上的新手,中国显然不能游离于三方博弈之外,要有意识融入。

近年来,中国快速发展成为全球最大的能源进口国。对中国而言,当前保障国内油气供应的重要性不言而喻。但是,也要看到世界能源格局的深刻演变,对中国既是挑战也是机遇。无论是就保障国内能源安全,还是作为最大的买方市场而言,中国都应主动参与全球能源政治,以更多的参与赢取更多的话语权。
责任编辑:myadmin
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