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| 电价调控政策落实方面存在10问题 |
| 时间：2010/6/3 |
在全国节能减排电力价格大检查部署动员大会上的讲话
价检司司长许昆林
同志们：
当前，我国节能减排形势十分严峻。4月28日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专题研究节能减排工作。5月4日，国务院下发了《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》(国发[2010]12号)，提出了十四项措施。5月5日，国务院专门召开全国节能减排工作电视电话会议，温家宝总理出席并作了重要讲话，要求把节能减排作为加强宏观调控、调整经济结构、转变发展方式的重要任务，本着对国家、对人民、对历史高度负责的精神，下更大的决心，花更大的气力，做更大的努力，确保“十一五”节能减排目标实现。5月12日，国家发展改革委召开委主任办公会议，专题研究落实节能减排工作部门和委内任务分工，张平主任提出要将节能减排作为今年工作重中之重，举全委之力，迎难而上，扎扎实实做好每一步工作。
为坚决贯彻落实国务院召开的电视电话会议和国发[2010]12号文件精神，国家发展改革委、工业和信息化部、监察部、环境保护部、国家电监会、国家能源局等六部门紧急下发通知，决定在全国范围内组织开展节能减排电力价格大检查。彭森副主任对这次会议非常重视，多次指示，要求在会上深入学习国务院节能减排工作电视电话会议精神，认真传达国务院领导同志批示要求，搞好这次大检查工作。
今天上午，有关部门的同志从各自的工作角度，介绍了相关工作的进展情况。价格司李才华副司长详细介绍了我国电价管理的概况，系统全面地讲解了有关电价政策规定。环境保护部总量司吴险峰处长介绍了燃煤电厂脱硫技术的运用、脱硫电价考核以及脱硫装置在线监测等方面的情况，对我们在这次电力价格大检查中准确理解、把握、运用电价政策提供了有力帮助，对脱硫电价检查提供了技术支持。
刚才，与会同志又对《全国电力价格大检查实施方案》进行了讨论，会议开得很好。下面，我就做好这项工作讲几点意见。
一、把握宏观大局，努力增强做好节能减排工作的责任心与使命感
改革开放以来，我国经济经过30年的高速发展，取得了举世瞩目的成就。但是由于经济发展方式没有及时转变，经济增长走的是高投入、高消耗、高污染的粗放式发展道路，经济总量的增长在相当程度上是建立在资源大量消耗和环境严重污染的基础上。主要表现在：一是能源消费量巨大。数据显示，过去几年间，我国主要能源资源消费的增加量占世界总增加量的比例，包括煤炭、石油和钢等均居世界第一位。2008年我国国内生产总值总量约占全世界的6%，但我国消费的原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥却分别占世界的7.4%、31%、30%、27%、25%和40%。二是能源利用效率低下。目前，我国的能源利用效率仅为33%，比发达国家低约10个百分点。电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等8个行业主要产品的单位能耗平均比国际先进水平高40%。单位能源的产出水平仅相当于美国的1/10，日本的1/20。三是污染物的排放总量居高不下。我国单位国内生产总值二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8-9倍，能源消费量和二氧化碳排放量均居世界第二位，日耗水量和日均污水排放量都居世界第一位，有机污水排放量相当于美国、日本和印度排放量的总和，单位国内生产总值污染物的排放量是发达国家平均水平的十几倍。
持久性高消耗、高污染增长方式的危害，已经对我国生态环境安全和人民健康构成了严重威胁。资源环境矛盾日益突出，严重制约了经济社会的健康发展，为此，党的十七大提出，将转变经济发展方式作为重大战略任务，要求提高经济发展的质量和效益，调整和优化经济结构，实现经济社会的全面协调可持续发展。国家“十一五”规划提出了将单位国内生产总值能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。“十一五”节能减排目标，是全国人大通过的具有法律约束力的指标，是整个“十一五”规划中为数不多的几项明确的数量指标之一。确保这一目标实现，是各级政府必须向人民兑现的庄严承诺；是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的紧迫任务；是我国应对全球气候变化的实际行动。同时也是检验政府执行力和公信力的重要标志，是充分展示负责任大国形象，取信于世界的最好答案，是事关经济持续健康发展和民族生存环境头等大事。
应该说，“十一五”前四年，全国节能减排工作取得重要进展。据统计，全国单位国内生产总值能耗累计下降14.38%，化学需氧量排放量下降9.66%，二氧化硫排放量下降13.14%，基本扭转了“十五”后期由于工业化、城镇化加快发展出现的单位国内生产总值能耗和主要污染物上升的趋势。但是，由于受国际金融危机影响，2008年下半年以来，部分地方对高耗能、高污染行业发展的限制放宽，淘汰落后产能的进展缓慢，实现节能减排目标遇到较大阻碍。特别是最近，部分高耗能行业出现了快速增长的态势，给全国节能减排工作带来巨大压力。据统计，今年4月份，我国高耗能行业生产增速仍在加快。以钢铁、化工、电力、建材、有色和石油加工为主的六大高耗能行业生产同比增长17.9%，较上月加快0.9个百分点，同比加快14.4个百分点。主要高耗能产品产量增速较上月明显加快。如：钢材6910.7万吨，增长31.5%，加快3.4个百分点，1-4月累计增长29.3%；十种有色金属260.6万吨，增长34.1%，加快5.3个百分点，1-4月累计增长35.9%。主要高耗能产品的日均产量也在不断上升。如：钢材日均产量230.4万吨，较上月增加10.4万吨；水泥537.2万吨，增加98.5万吨。
目前全国单位国内生产总值能耗累计下降14.38%，与实现20%左右的目标还有较大差距。现在距“十一五”末只有7个月时间，根据测算，要实现20%的目标，今年余下时间需降低能耗6.5%。可以说，节能减排形势十分严峻，任务十分艰巨。发展改革系统包括物价部门，既是节能减排综合协调部门，又是能源价格主管部门，努力实现“十一五”节能减排目标，责无旁贷，责任重大。
二、正视突出问题，充分认识做好电力价格大检查工作的重要性与紧迫性
电力生产供应以及电价问题在节能减排工作中具有十分特殊的地位。有关数据表明，电力行业的污染物排放量极大。目前我国的一次能源生产和消费结构中，化石能源占总能源数量的92%，其中煤炭占68%。我国85%的二氧化碳、90%的二氧化硫和73%的烟尘都是由燃煤排放的。而在我国电力生产中，燃煤电厂又占75%以上。2009年全国煤炭消费31亿吨，其中50%用于发电。电力消耗占高耗能、高污染行业产品成本的比重极高，在电力消耗总量中，电解铝、铁合金、钢铁、电石、烧碱、水泥、黄磷、锌冶炼等高耗能行业的能耗非常之大，如生产一吨电解铝的耗电量高达1.2-1.5万千瓦时。在铁合金成本中，电费所占比例高达68%。可以说，我国高耗能行业的生存和发展，主要依赖于相对低廉的电力价格。
近年来，为抑制高耗能、高污染行业的盲目发展，减少大气污染，提高能源利用效率，促进经济结构调整，国家发展改革委会同有关部门，相继出台了一系列电价调控政策：经国务院批准，2004年国家发展改革委会同国家电监会对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁6类高耗能企业实行差别电价政策。2006年，又增加了锌冶炼和黄磷两个行业，差别电价加价标准分3年逐步提高。近期，国家发展改革委又进一步提高差别电价加价标准，决定自2010年6月1日起，将限制类企业执行的电价加价标准由现行的0.05元提高到0.10元，淘汰类由0.20元提高到0.30元。为鼓励火电企业安装脱硫设施并且提高脱硫装置投运率和脱硫效率，严格控制二氧化硫排放，2007年5月，国家发展改革委与原国家环保总局联合下发了《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法(试行)》，决定对燃煤电厂安装脱硫装置的发电机组的上网电价，每千瓦时加价1.5分。为有效促进发电企业“上大压小”，引导小火电机组向高效率机组转移电量，国家按价区分别确定了各地的水火电统一的上网标杆电价。同时，取消了超发电价。
应该说，上述电价调控政策，对限制高耗能行业快速发展、淘汰落后产能，鼓励发电企业加快环保脱硫，促进经济结构调整和经济发展方式转变发挥了重要作用。但是，从目前情况看，上述政策并没有完全落到实处，违反国家政策规定的问题仍然大量存在，突出表现在以下十个方面：
一是部分地方政府及其有关部门，以及一些电网企业违反国家政策规定，不执行、推迟或者降低标准执行对高耗能企业的差别电价政策；
二是部分地方政府及其有关部门超越管理权限，擅自制定并实施对高耗能企业优惠电价；其中，部分地方甚至以省级政府，或者省级价格主管部门的名义出台优惠电价政策文件；
三是未经批准以电力用户与发电企业直接交易、双边交易等名义变相对高耗能企业或产业园区实行优惠电价；
四是部分地方小电网或自备电厂违反供电营业规定，擅自向高耗能企业提供优惠电价，导致差别电价政策无法全面贯彻执行，出现死角；
五是部分发电企业脱硫设施未经国家或省级环保部门验收合格和价格主管部门批准，擅自提前执行脱硫电价政策；
六是发电企业享受国家脱硫电价政策却不按规定运行脱硫装置，脱硫装置时开时停，甚至根本不运行，但仍按照主机运行时间所发上网电量结算脱硫加价款；
七是电网企业拒绝执行或未及时执行脱硫电价，或者采取少结算上网电量等手段变相降低脱硫电价标准，甚至越权擅自扣减发电企业脱硫电价；
八是电网企业违反国家规定的上网电价政策，压低或变相压低发电企业上网电价；
九是电网企业以超发电量，跨省、跨区域电能交易，以及以优惠电价为名，转嫁优惠电价损失，强制压低发电企业上网电价；
十是国家明令取消超发电价后，部分电网企业仍以“超发电量”为由，低于规定的上网电价标准与发电企业进行结算，少付上网电费。
上述问题的存在，不仅严重破坏了国家政策的严肃性，影响到政策效果发挥，而且导致高耗能行业重复建设，盲目发展。最近几个月高耗能行业、高耗能产品增速明显加快，这也是其中重要原因之一。如果不及时采取果断措施予以坚决制止，将会严重妨碍经济的持续健康发展，给资源节约与保护环境带来巨大压力。组织开展全国电力价格大检查，严格落实对高耗能企业差别电价政策，坚决纠正地方越权实施优惠电价，严肃查处电力企业不执行国家上网电价、脱硫电价政策的行为，是确保实现“十一五”节能减排目标的重要举措，是贯彻落实中央决策部署的实际行动，是围绕中心、服务大局的具体体现，不仅十分重要而且十分紧迫。
三、创新方式方法，全面深入组织好全国电力价格大检查
5月12日国家发展改革委主任办公会议上，张平主任、彭森副主任要求我们不仅要查乱涨价，还要查电力方面的乱降价，要坚决取消地方越权出台的优惠电价，认真落实差别电价和脱硫电价政策。为落实委领导的指示精神和节能减排任务分工意见，5月17日，我司紧急约请工信部、监察部、环保部、国家电监会、国家能源局相关司局，以及委内环资司、价格司有关负责同志开会，研究部署开展全国电力价格大检查工作。5月19日，国家发展改革委联合环境保护部、国家电监会等六部门紧急下发了《关于立即组织开展全国电力价格大检查的通知》(发改价检[2010]1023号)。《通知》印发后，中央电视台、《人民日报》、新华网等国内各知名媒体迅速播发了消息。中国新闻网还以《中国节能减排出重拳，逾万人分赴各地查电价》为题刊发新闻，并指出“此次检查力度之大，范围之广，惩处之严，较为罕见”。为落实工作任务、把握工作进度，推动检查工作深入有效开展，我们拟定了《全国电力价格大检查实施方案》。各地要按照方案的安排，周密部署、精心组织、逐项落实、稳步推进检查工作。
这次全国电力价格大检查，紧紧围绕节能减排中心工作，安排了四项主要任务：全面纠正优惠电价，严格落实差别电价，坚决执行脱硫电价，整顿规范上网电价。为确保检查工作扎实有序开展并取得实效，我们决定动员全系统主要力量，组织至少一万人参加检查工作，确保对所有发电企业和电网企业的全面覆盖。
具体检查工作将分为三个层次进行：
第一个层次是联合六部委进行巡回督查。6月中下旬，由国家发展改革委、工业和信息化部、监察部、环境保护部、国家电监会、国家能源局分别牵头，由司级领导带队，组成6个大区督查组开展巡回督查，对各省的检查情况进行监督指导。6个督查组的主要任务为：一是检查地方纠正取消优惠电价情况；二是检查地方贯彻落实差别电价情况；三是督促各地深入开展上网电价、脱硫电价检查工作；四是发现和查处重大违法违规问题；五是了解反映检查工作遇到的问题和情况。
第二个层次是组成31个国家级联合检查组进行直接检查和重点督查。6月1日起，由国家发展改革委、环境保护部、国家电监会组成31个联合检查组、将近200名检查人员赴31个省(直辖市、自治区)开展直接检查和督查。主要任务为：一是检查各地纠正越权出台的优惠电价情况；二是检查差别电价落实情况；三是对2个大型发电企业脱硫电价、省级电网企业和1个市县电网企业上网电价执行情况进行直接检查；四是督促各省按照我委要求对每个火力发电企业和电网企业派出检查组开展全面检查；五是指导各地开展检查工作，解决疑难问题。
第三个层次是组织各省进行全面检查。6月1日至10月底，各地要发动省、市、县各级机构检查力量，会同电力监管机构、环境保护部门同志，对全国所有火力发电企业、所有省市县电网企业进行全面检查。初步统计，五大发电集团的火力发电企业共有400家，包括地方发电企业、自备电厂在内，全国共有发电企业约3000家左右，全国各级电网企业约有2300个左右，要保证检查覆盖率达到100%。主要任务为：一是对各地越权出台并实施优惠电价的问题进行全面排查；二是严格按照当地火力发电企业、电网企业的实际数量组成专项检查组，对脱硫电价、上网电价执行情况进行逐个检查，不得遗漏。各省级价格主管部门要迅速制定本地检查实施方案，连同检查分组人员名单及所负责的检查单位情况，于6月10日前报我委(价检司)，确保检查落到实处。
近年来，委领导和各地方都多次提出要突出工作重点，保证检查一个行业，规范一个行业。此次电价检查是一个很好的契机，各地必须按照国务院和我委决策部署，加强组织领导，全面深入开展电价检查工作，要把电力行业存在的问题查深查透。通过检查，促进电力行业的行为规范和健康发展。
四、加大处罚力度，确保全国电力价格大检查取得切实成效
温家宝总理在国务院节能减排工作电视电话会议上指出：目前，节能减排工作还存在着思想认识不到位、监督检查不得力、基础工作不扎实、激励政策不完善、问责制度不落实等问题。为了解决检查不力、问责制不落实等问题，中央特别提出，此次节能减排必须有法必依、执法必严、违法必究，要坚决解决“违法成本低、守法成本高”的问题。同时要重点督察节能减排工作进展和政策落实情况，严肃查处违规乱上项目、对高耗能企业实行电价优惠、严重浪费能源资源和严重污染环境等问题，对重点案件要挂牌督办并追究有关责任人的责任。中央的态度和决心既对我们工作提出了严格要求，也是对我们工作强有力的推动。为此，这次全国电价大检查必须坚决做到：
一是要实行最严格的责任追究制度。这次电价大检查六部门通知文件明确规定：地方政府及其有关部门必须在6月10日前停止执行对高耗能企业和各种产业园区的越权电价优惠，有关越权文件必须立即废止。凡在规定期限内没有自行纠正对高耗能企业优惠电价的地区，将予以公开通报，严肃追究有关行政领导和部门负责人的行政责任。此次检查，监察部明确表示将全力支持我委开展工作，部分监察机关的同志还将直接参加检查工作。严肃追究有关行政领导和部门负责人的行政责任，既是监察机关的职责，也是监察工作具体任务。各地区各有关部门，特别是我们价格主管部门，要处理好局部利益与全局利益的关系，严格按照中央要求，切实做到令行禁止。
二是要实施最严厉的经济处罚。各级电网企业必须按照国家规定的时间要求，停止执行越权优惠电价文件。同时，从6月1日起对有关高耗能行业执行新的差别电价政策。此次检查，对有关电力企业不严格执行国家规定的差别电价、上网电价和脱硫电价政策的，除没收全部价格违法所得外，还要处以最高5倍的罚款。有关违法金额的计算，将按照法律规定追溯，一定要体现政策的严肃性与权威性。
三是要坚决曝光一批典型案件。这次检查，除了国家派出6个联合督查组、31个直接检查组以外，还要求各省保证每个电力企业都必须有专门的检查组负责检查工作。我们将随时汇总整理各检查组检查进展情况和检查发现的问题。对情节严重，性质恶劣的典型案件，我们将通过新闻媒体定期向社会公布，保持检查工作的高压态势，有效震慑价格违法行为。
这次全国电力价格大检查，涉及各地方政府及其有关部门，涉及方方面面利益调整，情况极为复杂。各级价格主管部门要积极向当地政府领导做好汇报，争取政府领导的重视和支持。要加强和工信、监察、环保、电力监管、能源主管等部门的沟通协调，密切配合，共同把电力价格大检查工作抓深、抓实、抓出成效。全体参加检查的同志要加强政策学习，不断提高检查水平。为指导这次电价大检查，确保检查工作顺利开展，我们专门编辑印发了《全国电力价格大检查文件汇编》，并保证检查人员人手一册，现在已经分发各地。如果需要，我们将随时加印。
全国电力价格大检查，将投入上万名检查人员，分赴几千家被查单位开展工作，检查规模之大、涉及范围之广、工作任务之繁重，都是前所未有的。为确保检查人员在高质量完成检查任务的同时，严格做到公正执法、文明执法、廉洁执法，树立价格监督检查人员廉洁自律的良好形象，我们专门制定了《全国电力价格大检查廉洁执法纪律》，在廉洁自律方面特别提出十条要求，全体检查人员必须严格遵照执行。
同志们，今年节能减排形势严峻、时间紧迫、任务艰巨，我们要把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，增强责任感和使命感，坚定信心，迎难而上，全力以赴，扎实做好电力价格大检查工作，为促进“十一五”节能减排目标实现，推进经济结构调整和经济发展方式转变做出新的贡献！
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