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| 警惕电荒背后的市场溃败 |
| 时间：2011/10/16 |
本次电荒，社会舆论普遍认为是市场化改革不到位的结果，重启电力市场化改革的呼声响亮。
持续了半年的电荒并没有因为季节的变化而缓解，日前媒体报道称，与此前冬季储煤阶段电厂预存30天以上的煤炭储量相比，今年发电企业囤煤的积极性并不高，不少电厂的存煤天数只有10天左右，随着天气的逐渐转冷，冬季电荒可能会不期而至。
今年3月以来，一场起于用电淡季的电荒以燎原之势席卷东南沿海和华中诸省。截至7月底，包括江苏、浙江、贵州、湖南、广东、广西在内的10多个省份相继发生大面积缺电。全国最大拉闸负荷超过3000万千瓦，相当于两个江西或三个重庆的用电规模；有的省份最高限电比例接近40%，限电范围从城市到山区，从企业生产用电到城市景观照明，甚至居民生活用电无一幸免。
在电荒肆虐东南沿海、华中诸省之际，西北、东北地区却上演着截然相反的一幕——“大量电力窝在家里”。据统计，目前我国西北、东北地区的“窝电”容量近3000万千瓦，与华中、华东缺电规模基本相当。
以内蒙为例，2009年，内蒙古煤炭产能跃居全国首位，今年2月，全区电力装机容量又取代广东位居全国第一，是名符其实的“煤”、“电”双料冠军，本应在鏖战电荒中大展身手，现实中却因输电通道限制、“无路可走”而“窝居孤城”。
内蒙古电网由蒙西电网和蒙东电网两部分组成。其中蒙西电网是国家电力体制改革中特别保留的唯一自治区属电网，现由内蒙古电力公司经营；蒙东电网则隶属国家电网，与东北电网并联运行。由于国家电网覆盖了除南方电网五省以外的所有地区，蒙西电网身处塞北一隅，要想北电南送或者西电东送，都必须借道国家电网。
曾有消息说，国家电网曾多次与内蒙古电力公司接触，希望将蒙西电网纳入国网统一管理。但内蒙古方面并不愿意。外界猜测，蒙西电网既有的5条外送通道长期“压极限”运行，以及近6年来多个蒙西地区对外送电通道建设项目迟迟没有落实都与之有关。看来兄弟阋墙尚未结束，蒙西“窝电”还有时日。
形势诡异
西部“窝电”东部荒。一时间社会各界对此众说纷纭，热议不休，政府有关部门也在防通胀、保民生的齐压共振下，频频出手干预电力运行。
在各级政府强势而缜密、宏观与微观并举的行政调控之下，我国电荒局面虽然已经“高压止步”，但电力市场调节呈现“异化”倾向。
一是巨大的缺口并没有带动火电产能释放。上半年，我国火电装机容量72448万千瓦，设备可用小时4000小时，理论上可发电量28978亿千瓦时。1至6月，全国火电机组实际完成发电量18433亿千瓦时，机组利用小时完成2592小时，同比仅增加59小时。电力供应短缺之际，火电产能释放不足，说明现行市场存在发电企业难以逾越的刚性约束。
二是巨大的需求，没有提振电力投资信心。中国能源资源以煤为主，煤电发展事关我国电力供应安全。1至7月份，全国火电投资完成额同比减少64亿元，新增开工规模同比减少1231万千瓦，新机投产容量同比减少111万千瓦，期末在建规模同比减少1907万千瓦，延续了2007年以来火电投资持续萎缩的态势，根源在于火电行业全面亏损的预期深深打击了企业的投资热情。
三是巨大的市场，没有促进资源优化配置。中国幅员辽阔，且能源赋存与能源消费逆向分布，是世界上能源资源配置任务最重，难度最大的国家之一。今年上半年，我国社会用电量完成2.21万亿千瓦时，首次超越美国，成为世界上最大的单一国家电力市场。但由于存在煤电价格纵向“双轨”，且电价受政府严格管制，市场通过价格杠杆对资源进行优化配置的机制尚未形成，导致目前我国既有西部“窝电”东部荒的供需错位，又有限制电煤跨区流动的行政壁垒。
他山之石
与以往的改革争论不同，反思本次电荒，社会舆论普遍认为存在体制原因，是市场化改革不到位的结果，重启电力市场化改革的呼声响亮。
其实，电力市场化不是新鲜事。电力作为不可大规模、经济储存的特殊商品，其生产消费过程必须遵循发电、输电、用电瞬间同步完成的物理定律。也就是说，当你摁动开关的瞬间，就近或者远在千里之外的某个电厂就会发生一连串的反应，让电在毫秒之内就能达到你所在地方供你使用。因此，一直以来，世界各国电力工业开始都自然而然地选择了政府严格管制电力价格和市场准入、国家垂直一体化垄断经营的模式。直到上世纪90年代，各国电力工业高成本、低效率运行，导致电价一涨再涨，催生了以智利电力市场化改革为源头，以英美电力市场化改革为标志的世界电力改革大潮。
截至2010年底，全球已有100多个国家启动了电力市场化改革。虽然至今还没有形成一个公认的完美模式，但大都打破了垄断，建立了市场机制，达到了优化资源配置、提高产业效率的改革目的。即便个别国家或地区的改革遇到了挫折，也没有一个走回头路，回到改革前的政府垄断状态。而且，纵观这些国家的探索与实践，我们可以得出以下三点规律性的认识。
第一，打破垄断是前提。目前，世界各国的通行做法是“管住中间，放开两头”。
具体而言，就是对原来垂直一体化的电力部门按生产过程进行功能细分，大致包括发电、输（配）电、售电三个环节。在发电和售电环节打破垄断，建立电力批发市场和零售市场，实行市场自由准入，实现供需双方多边双向自由选择；在输电环节考虑到电网的自然垄断特性，仍然保留国家对输电价格的行政管制，但强制开放输电业务，平等地为电力交易主体提供电能中转服务。这样，过去国家垂直一体化垄断经营模式下的行业垄断、行政垄断均被打破，就连电网自然垄断的影响也在强制开放输电服务的机制安排下消弭于无形。
第二，政府立法是基础。大多数国家的电力体制改革都是先立法后改革。
目前，世界上电力市场化改革相对成熟的是英国和美国。其中，英国的电力市场化改革被称之为“一个早晨的事”。1990年3月31日，英国政府根据1989年颁布的《电力法》，将原来集发电、输电、售电于一身的中央电力局分解成3个发电公司、1个输电公司和12个售电公司，就此形成了后来被许多国家研究效仿的英国电力竞争市场格局。美国电力市场化改革以一系列法案的颁布和实施为标志。
1978年，美国出台《公共事业管制政策法案》，鼓励非电力公司投资发电厂，并授予发电资格，以此提高发电侧的竞争性。1992年，通过能源政策法案，强制所有电网公司开放电力转运服务，并有义务为独立发电商建设输电设备。1996年，颁布888和889号法令，规定发电和输电必须从功能上分离，所有发电商均享受平等的输电待遇。1999年，又颁布了2000号法令，提出建立区域输电组织。2002年7月，发布了酝酿已久的标准电力市场设计法案，旨在为美国各州提供相对标准化的市场规则。正是这一系列法案的实施，推动美国电力市场化改革不断深入。
另外，欧美等发达国家电力市场化改革的成功经验也实证了电力市场化的可行性和经济性。2007年1月，欧盟委员会向欧洲议会报告，自开展市场化改革以来，欧洲各国电力行业整体效率明显提高。特别是1997年到2006年的10年间，在一次能源价格全面大幅上涨（煤炭、天然气、原油价格分别上涨了19%、45%和158%），风电、太阳能发电等高价可再生能源比例大幅提升和电力企业环保投入大幅增加的条件下，欧洲电力销售价格不升反降。其中2002年电力销售价格比1997年降低了20%。
由此可见，电力工业在国家垄断经营模式下，“高成本、低效率、电价一涨再涨”的产业乱象并非中国独有，而是世界通病。但在发达国家通过电力市场化改革，把电力由过去高度垄断的特殊商品变成了现在高度市场化的普通商品之后，世界的通病就成了中国的“怪病”。
把脉未来
目前，我国电力工业规模已经跃居世界首位。截至2011年6月底，我国发电装机容量10.07亿千瓦，35千伏及以上输电线路回路135万公里，变电设备容量37亿千伏安。随着中国经济规模不断扩大和人民生活电气化程度不断提高，我国电力工业加速发展、社会用电需求快速上升将是历史的必然。电力改革事关国计民生，放松行政管制，实行市场组态，也许不符合“稳定压倒一切”的政治考量和“政府主导，有序推进”的改革习惯，但船越大，调头越难，继续拖延改革，放任电荒肆掠，积累的将不再是改革共识，而是民怨民怒。长此以往，“稳定压倒一切”就会异化为“压死一切”。
电力市场化改革有共识，无动力，与我们现行的改革推进方式有关。中国的改革是在社会物质极度匮乏、人民生活极度困苦的情况下，发轫于最贫穷的农村，一举解决了大家吃饭问题；紧随其后的是城市零售业，极大丰富了人们的物质生活。由此改革得到了社会的普遍支持，获得了强大的经济动力。
但时间一去数十载，现在政府没有了穷则思变的压力，却有了既得利益的制约。推进电力市场化改革一方面需要政府回归提供社会公共服务的本位上来，克服直接配置资源的权力诱惑，捍卫市场配置资源的基础作用与主导地位；另一方面还需要建立社会参与改革的制度性安排，让各利益相关方同台讨论、平等博弈、相互妥协，以此形成改革合力。
一直以来，我们把电力市场化改革，简单理解为电力行业的拆分重组。这实际上是一个认识误区。所谓竞争，不是说某一个行业要有多少个市场主体才算实现了市场竞争，关键是要打破垄断，实现市场准入自由，建立公平竞争机制，而企业的拆分重组只是打破行业垄断的一个格式化措施，并非改革的本质内容。比如法国，目前就只有一个国有性质的电力公司，但它的市场是开放的，所以竞争无处不在；反观中国，虽然厂网已经分开，发电主体也已多元化，但我们的市场是行政管制的，所以垄断随处可见。因此，中国电力[1.62 4.52%]市场化改革的重点不是“一拆了之”，而是消除行政垄断，实现市场自由准入，形成真正的市场竞争。
现代社会，电荒之下没有局外人。中国电力市场化改革，是果断“起而行”，还是继续“坐而论道”，系于改革者的一念之间；但“终结电荒”，还是“忍荒拒变”之于经济社会发展则有天壤之别。无论是居庙堂之高，亦或身处江湖之远，都当思之、慎之。
（作者为大唐湖南分公司总经理）
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