政府采购政策对国产重大装备进入市场的作用

    高  梁

    所谓政府采购，既包括人们通常理解的政府行政性采购（如政府建筑、公务用车、办公用设备或软件），也包括政府出资或组织的重要工程（如基础设施建设工程、国防工程）及使用财政性资金采购重大装备和产品的项目过程中，对装备和材料的采购。政府采购在国民经济的投资总额中，占有一个重要的份额。

   关于政府采购问题，我国政府和学界不少人曾经认为，必须遵照“中外产品一视同仁”原则（实际执行中往往是优先采购国外产品），否则就违反了“公平竞争择优”的市场原则。其实这是一种误解。政府采购优先选用本国企业的产品，是国家保护和支持本国工业产品的市场地位、支持本国战略性产业的重要政策手段。所有重要国家无例外地采用这一政策，WTO对此也是认可的。

                                         (作者：国家发展改革委体改所国有资产研究中心主任.研究员)

   通过政府采购方式，支持国产重大装备进入市场，是落实国家关于振兴装备工业的决定的一项重要政策。

   我国经过多年的建设，形成了一个相当完整的工业体系，覆盖了从采掘、原材料，机械加工装备到下游最终产品。其中，装备制造业是工业体系的核心和基础。但由于我国工业的技术制造水平偏低，近20年来，加工装备工业受进口装备的冲击很大，进口装备在国内市场的占有率，已从1978年的三分之一到现在的70%左右，占GDP 的10%以上。实际上，这一事实不仅反映了我国装备制造业的尴尬处境，也反映了我国工业和技术竞争力在国际中处于中低端。当前我们亟须推动装备工业企业转变经营机制，采用高新技术，提高市场占有率，这对我国未来产业结构调整升级，意义十分重大。

    加快重大装备技术改造换代，提高市场占有率，是振兴装备工业的重要内容。重大工业装备，包括新一代清洁高效发电装备（包括火电水电核电风电）、特高压输变电成套设备、石化、煤化和冶金成套设备、煤矿采掘洗选设备、大型施工机械（如隧道掘进装备）、大型海洋石油工程装备、大型精密数控加工装备，等等。我国在重大装备生产领域，具有足以另其他第三世界大国羡慕的工业和技术基础。目前，这一基础的载体绝大多数是国有企业。经过前一论企业改革和市场的淘汰，现有装备企业的技术、管理和经营水平普遍得到提高。目前普遍存在的问题是历史包袱重、市场占有率低。特别是在国外同类企业的竞争面前，处于明显的下风。提高这类企业的竞争能力，当然需要采取综合配套措施，其中政府采购显得尤其重要。

    重大技术装备的市场，和大批量工业产品（如汽车、电视）有明显的差别。一是订货频度低、批量小；二是产品订货差异性强，经常要针对不同客户进行特殊设计；三是单套产品价值大，技术复杂，要求高可*性和高维护性；四是竞争激烈。由于发达国家重大装备的市场已处于饱和状态，他们的装备企业都想挤进中国这一新兴市场。所以在重大工程招标投标过程中，我国企业无一例外地要面对西方著名跨国公司的强力竞争。我们的企业，在产品性能、客户支援能力（如使用培训、设备维护、易损零部件及时更换等）上，还处于初级水平，特别是长期以来，进口装备已获得国内用户的认同，对本国的信任度相对较低，所以在重大装备市场上，我国企业处于明显劣势。

    本国装备的市场信任度低，还有另一面的原因。由于技术水平所限，我国相当领域的装备的性能指标，比其先进国家的产品还有较大差距（如加工精度、可*性、大修周期和维护费用等）。尽管我们产品的售价可能低于进口设备，但在可*性、运行稳定性和耐久性方面往往不如人意，维护频度高，从而运行成本较高。作为生产资料，上述指标对用户的重要性，往往比产品的初始销价更重要。长期以来，这种整体性的差距造成了国内用户对国产装备信任度较差。而偏好于购买外国（或合资）品牌的产品。

    当然，用户愿意购买外国产品，不能笼统地归因于一些“崇洋媚外心理”，因为对任何企业单位来说，大型装备投资都是一项重大决策，耗费巨大，如果买来的设备不合用，很可能对企业的经营造成致命打击。所以很多人宁愿多花钱买国外知名品牌装备，而不愿意担责任去吃“第一个螃蟹”，冒风险买国产装备，因为这毕竟和买一台国产电视或国产机床不同。这样的氛围，就使得一些在质量性能方面已经获得重大进步的装备，由于缺乏运行的实践，而得不到用户的认可，从而使重大装备的制造企业，在耗费了巨大研发成本后，得不到应有的市场承认，成为阻碍我国工业技术进步的重要因素。

    缺乏本国市场的信任，是几乎所有后进国家的新兴产业，在追赶先进的过程中遇到的最大门坎。在重大装备领域，越过这一门坎就显得特别的艰难。由于市场进入的难度远高于一般装备，市场占有率小导致企业效益差，企业无钱投入新技术新产品研发，这就愈发缺乏竞争力。如不能摆脱这一恶性循环，则从长远看，行业前景就不乐观了。

    国家对振兴装备工业高度重视，采取了一系列支持政策。在工业部门出现了很多可喜的变化。如我国哈电集团赢得三峡右岸发电机组招标，齐齐哈尔一重与中石化和鞍钢等用户合作自主开发重大关键设备等。

    从各项成功的经验可以看到，要使重大技术装备得到市场承认，必须获得以下三个基本条件：

    第一，企业要以体制机制创新为动力，发挥技术进步主体的作用，瞄准市场需求，摸清国外竞争对手情况，加快新技术消化和新产品开发，加强营销和客户支援能力，提高自己的核心竞争力。

    第二，争得必要的资金（或金融）支持，提高资金使用效率。

    第三，探索最合理的市场切入方式。通过市场门坎，是国产重大装备获得市场生存权的至关重要的第一步。只有让第一台新设备投入常规运行，才能使新一代产品得到检验，并获得改进改型的空间。才能获得市场的信任，并站住脚跟，才能获得规模效益，降低学习成本，使企业在持续的技术进步中，迈开产业化的步伐。

      在这一基础上，政府采购政策是使企业迈出这关键的第一步的强有力助推器。政府采购通常是通过重大工程途径实施的。具体的实施，要在总的投资规划指导下，将认定的自主创新产纳入政府采购的目录，确定支持对国产设备采购的比例，同时，应优先支持自主创新企业和自主创新产品参与政府采购。对经有关部门认定的新技术含量高，技术规格和价格难以确定的科技自主创新产品，可以选择竞争性谈判或单一来源采购方式，对政府采购科技自主创新产品的采购项目，增加适当的附加分值，特别是应增加科技自主创新产品评分项，并设定一定比例的分值权重，增加科技自主创新产品生产企业获得政府采购合同的机会。

       另外，在由政府核准或投资的重点工程项目中确需要引进重大技术装备的，有必要制定引进技术消化吸收再创新方案。对外资企业参与政府支持的重点工程项目的招标，如果与本国企业进行联合设计或制造并转让核心技术的，也应给予优先支持。