在世界能源消费结构中，天然气在一次能源消费中的比重通常在24%左右。中国由于油气资源相对匮乏，天然气消费占比长期处于很低的水平。虽然目前中国天然气消费量居世界第三位，但其在一次能源消费中的比重却仅为6%左右。近年来，出于治理雾霾等环境问题的诉求，政府一直在努力推进能源结构调整，加快发展天然气等清洁能源的利用。

2014年、2015年天然气消费增速依次为9.6%、3.3%。2015年天然气消费量为1930.6亿立方米，并未实现“十二五”规划提出的2300亿立方米的消费目标。据国家发改委统计数据，2016年1-11月天然气消费量为1764亿立方米，同比增长了7.0%。

能源发展“十三五”规划提出“2020年能源消费总量控制在50亿吨标煤内”和“实现2020年天然气比重提升至10%”的目标。这意味着，在2015年天然气消费量基础上计算，未来天然气消费占比需每年提升0.8-1个百分点。尽管2016年数据未出，估计天然气在能源消费结构中的比重将提升约0.5个百分点。因此，2020年天然气占能源消费比重10%是一个具有挑战性的目标。

从政策层面鼓励和引导天然气的发展和使用，特别是考虑到雾霾治理的需要，北方许多省市近几年相继出台政策整改燃煤锅炉和电厂煤改气，推动天然气供热和发电。但是，相对于低廉的煤炭、液化石油气、燃料油等替代能源，天然气价格优势并不明显，工商业用户“煤改气”动力不足。同时，对于居民来说，一些大城市收入较高的居民或许愿意为治理雾霾埋单，可对于大多数低收入者如农村居民，难以成为主动选择，因此需要政府的行政支持。“煤改气”涉及更高的能源成本，需要政府从节能减排和雾霾治理的角度出发，将环境成本内部化来制定相关体制和价格支持政策，如果能源补贴有利于治理环境污染，而且可以减少环境污染带来的影响，如健康成本，这种能源补贴应该受到政府的支持。仅仅靠居民消费来快速提高天然气消费增长可能还不够，因此政府需要通过电价政策鼓励天然气发电，此外天然气与风电太阳能的分布式组合也需要得到政府的政策支持。

由于能源安全的重要性，应对供给侧的挑战更为重要。2007年国产天然气供应开始出现缺口，我国成为天然气净进口国。2013年天然气进口量超过500亿立方米，同比增长25%，对外依存度突破30%。2014-2015年中国进口天然气量基本维持在590亿立方米左右，对外依存度稳定在30%左右。目前，中国的管道气与液化天然气（LNG）进口比重约为3:2，其中管道天然气进口主要来源于土库曼斯坦、缅甸、乌兹别克斯坦及哈萨克斯坦，而LNG进口主要来自卡塔尔、澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚等国。2016年1-11月，天然气进口量为634亿立方米，同比增长16.5%，预计全年对外依存度将上升至33%左右。

国产天然气供应能力明显不足，考虑到能源安全，需要设定节点，尽量将天然气对外依存度控制在合理范围之内，因此，必须加强国内天然气生产。

一方面，要推动国内天然气生产，行业体制改革和价格改革是推动生产、促进市场竞争的有效保障。价格机制改革是天然气发展的重要方面，2015年非居民部门天然气定价已基本完成了“成本加成定价”到“市场净回值”定价，形成了初步的市场化格局。但天然气完全市场化定价，就国内的基础和条件可能还不够充分。例如，没有大量的买方和卖方，天然气上游缺乏竞争，天然气输送管网数量少，涉及第三方准入的法律法规还不够健全。因此，下一步在完善天然气净回值法定价改革的同时，加快“管住中间，放开两头”的体制改革，增加输气管网数量，实现政府仅监管自然垄断的管网输配气价格，逐步放开天然气气源和销售价格，促进天然气市场竞争多元化。

另一方面，虽然目前国际油气价格不支持，但中国仍需要推动非常规天然气生产，鼓励页岩气、煤层气等非常规能源的开采和开发，甚至保持一定比例的煤制油、煤制气。美国页岩气革命的成功说明了非常规天然气的发展潜力。国土资源部的数据表明，至2015年底全国页岩气技术可采储量为1303.38亿立方米，而2015年全国页岩气产量仅为44.71亿立方米，没有达到“十二五”设定的65亿立方米目标。2016年9月国家能源局在能源发展“十三五”规划中提出，要大幅度提高页岩气产量，把其打造成天然气供应的重要组成部分。由于页岩气与石油替代性强，与油价高度相关，在低油价基本面没有改善的情况下，页岩气难以提大发展。但低油价也为改革提供了契机，政府应处理好“区块定义”与“管道独立”两大重要问题，为日后页岩气大发展奠定基础。要推动煤层气的发展，还需解决煤层气开采权与煤炭矿权交叉叠加造成的利益纠葛及开采成本等问题。目前煤层气开发技术已经趋于成熟，要加快煤层气产业的发展，矿权管理机制难题必须有效解决。

（作者系厦门大学中国能源政策研究院院长）